来源：澎湃新闻
根据第七次人口普查结果，中国城镇化率已达到63.89%，处于城镇化加速期向成熟期的过渡阶段，城镇化进程迎来结构性“拐点”。县域作为城乡联系的纽带，是新型城镇化建设和城乡融合发展的重要平台。赛迪顾问县域经济研究中心认为，县域在深入推进新型城镇化建设中大有可为，但仍需重视人口深度老龄化、产业支撑薄弱、公共服务和基础设施建设不足、绿色低碳转型压力、历史风貌和文化空间保护乏力五大问题。
年8月，国家发改委办公厅发布的《关于推广第三批国家新型城镇化综合试点等地区经验的通知》中，将“提高农业转移人口市民化质量”放在突出位置，并强调应提高城市建设与治理水平，加快推进城乡融合发展。县域作为城乡互动的前沿和纽带，承担着向下管理和服务乡村的职能。充分发挥县域经济功能，立足县域“城镇、农村及生态空间”深度交融的独特性，厘清县域在推动新型城镇化建设中所面临的问题，进一步缩小城乡差距、激发城乡发展活力，有利于实现新型城镇化建设和城乡融合发展的有机统一，对加快推动新型城镇化和城乡融合发展具有重要的现实意义。
一、县域在推动新型城镇化建设中面临的问题
问题一：人口深度老龄化削弱县域要素优势。县域人口的深度老龄化将加重县域的人力资源成本和用工难度，持续扩大县域人力资源的结构性短缺。对比第六次全国人口普查（以下简称六普）和第七次全国人口普查（以下简称七普）数据，年中国60岁、65岁及以上人口比重，与上一个10年相比，分别提高了5.44和4.63个百分点。充足而相对低廉的劳动力资源曾是县域参与区域竞争的核心优势之一，但长期以来从县域流向城市的劳动人口以青壮年为主，加之各大城市争相开展的“抢人大战”背景下，适龄劳动人口大量外流，县域人口年龄结构愈加失衡。七普数据显示，目前中国有4.93亿人户分离人口，其中市辖区人户分离人口为1.17亿人，县域则达到3.76亿人，占76%。虽然县城已成为返乡人口进城的首选且回流人口逐年快速增长，但从数据上看，短期内仍无法扭转这种失衡的局面。年返乡创业人口仅为万人，与县域外流的人口相比仍有较大差距。
问题二：产业基础薄弱制约县域经济转型升级。县域经济发展的一个共性问题是：在新一轮产业变革中面临工业增长乏力和农业产业化不足的双重困境。除在专业领域参与到全球或全国生产网络中的东部部分发达地区县市外，全国县域工业多处在服务本地的原料及来料加工业等低附加值环节，企业普遍体量较小、抗风险能力弱，依靠企业自下而上的技术改造和产业升级难度较大。以湖北省为例，新冠肺炎疫情爆发前，县域工业投资占固定资产投资比重已出现下滑，年湖北省县域工业投资占固定资产投资的42.4%，比上年下降2.6个百分点。在传统工业化驱动城镇化的发展模式下，农村和农业成为了工业化和城镇化的“原料基地”，过量使用化肥和单一作物种植不仅消耗地力，也在工业化语境下限制了农业的发展空间。问题三：县域基础设施和公共服务建设滞后。在财*实力不足、融资渠道偏窄的情况下，单纯依靠县级财*实现全域覆盖难度较大。县级基础设施和公共服务建设的资金来源主要包括*府财*投入、金融机构贷款、农村集体投资和其他社会资本等，其中，*府财*投入为主要渠道。除国家级、省级重大区域性基础设施建设外，县域大量非营利性设施的建设都需要自筹资金。与城市相比，县级财*收入有限，年全国近三分之一县域的一般公共预算收入不足3亿元，约有一半的县未达到5亿元。而基础设施建设普遍投资巨大，大部分县级财*难以满足县域公共事务支出的资金需求，导致整体建设缓慢。另外，县域基础设施建设和公共服务投放存在利用效率不高的问题。以医疗服务为例，根据《年中国卫生健康事业发展统计公报》数据，年全国县级（含县级市）医院病床使用率71.6%，比上年下降9.1个百分点。而投资回报周期较长、公共资源投放和利用仍未形成完整的营收闭环等问题，也使社会资本对县域的投资更为谨慎。问题四：县域推动城镇化进程面临实现“双碳”目标的逻辑重构。当前，在实现“双碳”目标背景下，县域在推进城镇化建设需同时保障生态环境容量，原有以低要素成本价格和牺牲环境为代价的发展方式已不可持续，生态优先绿色发展理念正在重构县域经济发展逻辑。不过，与城市相比，县域更靠近生态空间，在探索“三生空间”（生产、生活、生态）协调发展和生态价值转化等领域具有后发优势。根据国家和各省（区、市）公布的相关数据统计，全国近80%的世界自然遗产、国家风景名胜区、国家地质公园、国家湿地公园以及近70%的省级风景名胜区和国家森林公园均分布在县域。目前，面向“双碳”目标在县域层面的探索主要集中在环境和能耗监测、提高资源能源利用效能等领域，例如四川荣县推进的“碳达峰、碳中和”双碳智慧监测管理平台；国网张家港市供电公司发布“碳达峰、碳中和”行动方案，强化推进智慧能源高效能的县域能源互联网建设，但更深层次、更可持续的机制建设尚在起步阶段。问题五：县域历史风貌和文化空间保护乏力。国家“十四五”规划建议提出“推进以人为核心的新型城镇化”，其中强调要“强化历史文化保护、塑造城市风貌”。县域拥有众多历史文脉和文化资源，保护责任重大。根据住房与城乡建设部及各省（区、市）统计数据，全国约有一半的世界文化遗产和大遗址以及近八成的历史文化名镇名村和传统村落分布于县域。但目前县域城镇化进程与历史风貌和文化空间保护存在一定矛盾。在工业化推动下的城镇化进程中，城镇建设和服务功能培育具有“去乡村化”的特征，而历史风貌和县域文化空间的保护则是在强化地域性和地方认同感。一些县为了快速推进“城乡一体化”发展，不惜牺牲县域传统历史风貌，已很难重新找回原来的文化符号。同时，城乡之间粗放的建设用地指标“增减挂钩”一定程度上鼓励了某些县城的“大拆大建”和盲目扩张。立足长远，县域迫切需要理清保护与开发的对立统一关系，这将是下一阶段新型城镇化建设中的必修课。二、几点建议
一是制定符合县域人口流动特征的城镇化*策。应认清城乡人力资源自由流动大势所趋，积极推动“城乡双栖”“城乡通勤”“工农兼业”成为县域城镇化的新形态，将县域打造成农村人口进城定居的核心空间。短期内，县域可通过“机器换人”缓解企业用工压力，但长期来看，县域经济需要加快拓展新赛道，以新业态、新模式催生新的就业岗位，以产业转型引导人口在县域实现就地就近城镇化。
二是构建三次产业融合发展的县域产业新生态。构建网络化、生态化的区域经济格局已成为“双循环”新发展格局下中国提升对产业链和供应链的控制能力、推进产业基础高级化的重要举措。县域应进一步夯实工业基础，以数字经济、人工智能、“互联网+”等新技术以及分享经济、平台经济等新经济业态为传统产业赋能，深入推进农业产业化、新型工业化和信息化深度融合。加大对传统种养环节的技术和资金投入，发掘乡村多元功能和新型场景，拓宽农村人口就业机会，创新就业形式，打造县域特色产业体系，培育就地就近城镇化的新发展动力。三是拓展资金来源，在县域形成资源精准投放的建设闭环。在快速城镇化和工业化进程中，人口的时空分布愈加不平衡，“城乡双栖人口”群体不断扩大，使县级公共服务和基础设施精准配置难度升级。为此，县域应重点推进“精细化”的城镇建设，统筹县域资源，建立健全分时序统筹、多主体参与的县域公共服务和基础设施建设投入长效机制，力争实现公共服务和基础设施的精准投放。同时，通过缩短营利性项目的投资回报周期、优化风险管理机制，不断拓宽融资渠道，增强县域对社会资本的吸引力。四是强化区域层面的顶层设计，推动县域“双碳”目标实现。虽然县域拥有相对独立的规划权和建设权，但在不破坏生态环境并充分利用自然力的情况下，统筹推进城镇化建设和城乡统筹，仅依靠县级单元较难实现。需要转变传统发展理念，特别是在区域生态环境共保共治、生态价值转化等领域，有必要依托更大范围更深程度的区域一体化建设来实现。各地应重点调整现有区域经济组织逻辑，探索构建突破行*区划限制的协同发展和利益共享机制，以更加科学的顶层设计和制度创新，引领区域内广大县域形成绿色发展合力。五是以开发带保护、以保护促开发，推进县域历史风貌保护和文化活化。传统的历史风貌和文化空间是“后工业化”时代不可再生、不可替代的宝贵资源。现有的县域传统风貌和文化空间保护是建立在城市的价值体系之下，使县域常“以城市的意志为转移”，自身特色彰显不足。随着县域城镇化由快速发展走向成熟阶段，需警惕重蹈“千城一面”的覆辙，应妥善处理保护与发展的关系，使县域文化保护和县域经济发展转型实现有效结合。
（作者陈思雨来自赛迪顾问县域经济研究中心）