十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。
打造乡村振兴齐鲁样板，是习近平总书记交给山东的重大*治任务，关系到国家乡村振兴战略的整个进程。乡村振兴齐鲁样板的打造，既要从山东农业农村发展的实际出发，又要依循现代农业农村发展的基本规律和发展趋势，同时要与中国特色社会主义制度的基本特征相契合，并且在实践中不断进行创新。
重视城市化带动
城市化带动乡村振兴是以城带乡、城乡融合发展的必然，是新型工农城乡关系的重要体现。在工业化、城市化进程中，城市发展离不开乡村支持；同样，在乡村现代化进程中，乡村发展也离不开城市化的带动。
随着城市化的不断发展，乡村对城市的价值已不单纯体现为向城市提供土地、劳动力等要素与食物的价值，而且还体现为乡村自然生态和多元文化满足城市居民美好生活需求的价值。前者体现为乡村要素向城市的流动，后者则体现为城市要素向乡村的流动。当前，我国城乡要素的流动特征已从乡村向城市的单向流动为主，向城乡要素双向流动转变，城乡融合发展和一体化发展已愈来愈具有必然性和紧迫性。
现代化进程中，城市带动乡村发展是普遍规律。在我国，乡村发展相对滞后是发展不平衡的主要体现，其原因既与城乡二元体制有关，也与城市化对乡村带动不够有关。全面实施乡村振兴战略，既要体现农业农村优先发展方针的贯彻，也要重视城市化对乡村现代化发展的带动。
着力推进以人为核心的城市化进程。我国城市化率按常住人口统计为60.6%，而按户籍人口计算仅为44.38%，表明有2.27亿农村进城常住人口仅仅实现了职业的转变，而没有实现身份的转变，或者说没有实现市民化。这就要求推进城乡联动改革，城市要深化户籍制度改革，真正做到基本公共服务常住人口全覆盖，农村要深化集体经济与产权制度改革，实现农民权益可携带，助推农村人口迁移城镇和市民化。
着力推进以城带乡和以城兴乡。乡村的产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴和组织振兴，既需要着眼乡村的内生驱动，又需要依托城市力量的带动。要通过*府和市场的双重作用，打通城市要素进入乡村的瓶颈，建立城乡融合和共赢的体制机制，使之有效融入乡村五大振兴领域，助推乡村全面振兴。同时，要打通城市居民到乡村旅游、休闲养生的通道，繁荣乡村市场，拉动乡村消费升级和产业转型，实现高质量、高水平、高效率的乡村振兴。
优化乡村人口空间
我国城乡人口分布不尽合理问题，不仅与城市化对乡村人口吸纳不足有关，也与乡村人口空间分布过于离散有关，这使得乡村公共服务和基础设施难以有效覆盖，乡村土地资源、劳动力资源和产业难以优化配置，乡村建设和发展难以高效推进。
这种状况的改变，既要通过城市户籍制度和农村产权制度的联动改革来解决，又要通过乡村人口空间布局的优化来解决。要通过系列性配套改革，使乡村人口的自然分布向经济分布和市场分布转变。要着力打造生产生活生态一体、公共服务有效覆盖的乡村群，使其与城市群相衔接，实现乡村美化与优化。
实现乡村人口空间布局的优化，必须对乡村进行全域土地治理。乡村全域土地治理不仅关系到农村全域土地与自然资源的优化利用，而且与农村土地制度和农民权益密切相关，涉及农地、宅基地、集体建设用地和其它农村土地资源与生态资源的综合治理。
规划先行。应根据每个村庄的资源与区位特点、人口状况和产业发展情况，进行分类与规划，按照具体类别分别进行特色村保护、中心村和新社区建设、城中村和镇中村改造与搬迁等不同的乡村建设规划。
示范带动。人口搬迁和村庄整合这类工作，对农民最具说服力的就是抓实试点、重视示范，着力打造广大农民满意、可操作的示范点，获得农民群众的广泛支持。
保障农民利益。要在农村集体产权“三权分置”基本制度架构下，把综合治理后的土地指标、资金和资源，优先用于农业农村发展，并且通过公共服务改进、产业门类拓宽、就业机会增加等途径，做到不仅不让农民吃亏，而且使广大农民群众得益。
发挥农民主体作用。乡村人口空间的相对集聚，关系农民切身利益，因此应在科学规划、*府支持、示范引领的同时，充分发挥农民主体作用。要不断完善乡村治理体系和机制，高度重视农民意愿和农民参与，力求做到“重大问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”。
加快现代农业发展
乡村产业兴旺和振兴是乡村振兴的重点。山东是我国农业大省，乡村产业振兴潜力很大，同时，山东乡村产业兴旺和振兴对国家农业现代化和乡村产业振兴意义十分重大。
着力推进现代乡村产业体系高效运行。现代乡村产业体系不仅包含一产的农业和农业的接二连三，还包含与农业关联、与乡村生态和文化相关联的休闲、旅游、康养、文创等产业。现代乡村产业体系的高效运行，首先应建立现代农业的产业体系、生产体系和经营体系。现代农业产业体系是现代乡村产业体系的核心组成，是体现农业一二三产融合和全产业链农业的体系。现代农业生产体系是现代农业的基础，包含现代农业的要素投入和科技支撑，同时体现集约化、规模化、循环化、安全化、组织化、信息化、市场化的特征。现代农业的经营体系体现的是家庭经营、合作经营和公司经营的有机结合，以及多元化服务体系、多类型规模经营和产业化经营的相互协同。
现代乡村产业体系的高效运行，还必须重视现代农业与相关产业的融合发展和多功能发展。要坚定生态优先和绿色发展方向，充分发挥山东乡村自然生态优势和独特文化优势，加快生态产业化和产业生态化，做好“两山”转化文章。要注重优一产、强二产、活三产，在现代农业发展进程中延长产业链、提升价值链、完善利益链，推进农文旅深度融合，不仅实现产业融合，而且实现产村融合、产城融合和城乡互促共进。
着力推进产业结构与就业结构相互协同。现代化进程中，一产在GDP中比重不断下降直至低于10%是基本规律。并非农业不重要，而是随着经济社会的不断发展，相对于农产品的市场需求与容量，二三产业的市场需求与容量远大于第一产业，进而二三产业的增长速度也必然快于第一产业。
我国农业占GDP比重已低于10%，目前在7%左右。改革开放40多年来，尽管我国已经向城镇和非农产业转移了近3个亿的农业劳动力，但目前仍有20%左右的社会劳动力在从事农业，这些劳动力仅贡献了7%左右的国民生产总值。农业劳动力比重下降速度慢于农业GDP比重下降速度，根本原因在于城乡二元结构体制影响了农村劳动力要素在城乡之间的充分流动。因此，要解决农业比重与农业劳动力比重不协同的问题，进而解决现代农业发展滞后问题，一是彻底破解城乡二元结构体制，继续推进新型城镇化，以进一步吸纳农村劳动力进城就业。应在国家和地方城市群布局架构下，加快包括县城和乡镇在内的小城市的发展，推进农村劳动力的就地就近城镇化和市民化。二是在农业提质增效发展基础上，加快农业的接二连三和多功能发展，以推进农业富余劳动力的非农化，进而实现农业农村劳动力份额与农业农村GDP份额大体相当。
除了在乡村发展农产品加工业和商贸物流业之外，还必须按照底线思维与发展思维相统一，自然生态与人文生态相融合，*府调控与市场运作相协调，产业融合与城乡融合相结合的转化思路，做大做强做优乡村休闲产业，全方位实现乡村价值和“绿水青山就是金山银山”。
着力推进有为*府和有效市场相互协同。*府主导乡村振兴并不意味着*府包办一切，甚至于取代市场，还是要既发挥*府有为作用，又发挥市场有效作用，尤其是市场在资源配置中的决定性作用。
有为*府应该是能充分发挥市场作用的*府，因此在乡村振兴中，*府除了负责管理公共事务，在经济层面发挥顶层设计、规划引领、*策协调、投入撬动、改革推动、示范带动等作用外，对于市场能否发挥有效作用，*府还需推进产权制度和自身职能转变的联动改革，以真正激活市场、激活主体和激活要素。同时，*府在职能转换中还应赋权行业组织，增强行业功能，发挥行业组织在供求协调、行业自律、打破地方行*壁垒、防止区域恶性竞争等方面的作用。
*府在推进乡村产业兴旺和振兴中，应充分发挥市场的决定性作用。在招商引资、新型主体培育或产业项目发展中，要对*府购买、投入、奖励、补贴等优惠*策进行科学评估，防止*府行为替代市场功能、扭曲市场机制和主体行为，并引致恶性竞争、产能过剩、资源浪费和农业经营者过度分化等问题。要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，处理好“三农”*策发展效率和利益共享关系，切实解决小农户与现代农业发展有机衔接问题。
注重乡村治理有效
“乡风文明、治理有效”是乡村振兴战略“二十字”方针的重要内容。乡风文明建设，就是要传承悠久中华文明，将文化建设与乡村治理有机结合，促进乡村治理有效和实现乡村善治格局。在乡村治理体系建构中，应在全面加强*的领导基础上，高度重视乡村自治与他治、法治与德治的相互关系及其有机结合。
处理好自治和他治的关系。中国特色社会主义制度的一个重要特征，是强有力的*府体系及其治理能力，这是世界上大多数国家所不具备的制度特点。从这次新冠疫情的防控和治理看，我国治理效率比许多国家高得多。但是社会治理不能单纯依靠他治体系，治理体系的现代化应是他治和自治的有机结合。只有他治和自治有机结合，才能既确保社会稳定，又充分发挥社会个体的自主性和参与治理的积极性。在乡村治理中，处理好自治和他治的关系，关键是处理好“自组织”和“他组织”的关系。要清晰并且优化自治与他治的边界，在坚持和完善基层*组织领导的同时，支持、赋权和培育乡村自组织的发展。当前，首先应充分发挥村民委员会在乡村自治中主体功能和联结*府与村民的桥梁纽带作用。同时，支持和探索多种形式的乡村自治组织发展，如村民互助会——村民自发参与，共担费用，相互帮扶，是实实在在的村民自组织。又如乡村理事会——成员一般是村里退下来的老干部，既有管理经历，又有参与意愿，并且都是义务为村民服务。再如乡村促进会——通常是有意愿为家乡建设发展和基层治理出谋献力的乡贤组成，他们阅历广、有思想有能力有威望，对家乡怀有深厚情感，在乡村治理和发展中能发挥独特的自组织作用。
处理好法治和德治的关系。法治和德治是国家治理体系中两种具有互补性的治理手段和制度架构。法治具有强制性，你不服从就要付出代价，如交通管制中的各类违章治理等。但是，强制性制度存在两个局限性，一是制度实施的成本问题，过高的治理成本会使治理难以实施或持续；二是治理效果的表象性问题，也就是强制性制度约束下的个体行为改变，往往并非出自其内心自觉的变化，一旦放松管制，很容易出现反弹。因此，有效的治理不仅要依靠强制性的制度，而且也要发挥非强制性的制度作用，亦即不强制实施也能被遵循的制度的作用。德治就属于这类制度的范畴。
在实践中，德治与文化密切相关。中华文明历史悠久，上下五千年，延续至今没有中断，这表明中华文化不仅博大精深，而且很多元素已嵌入人心，成为民众的行为规范和准则，这是德治的重要精髓。山东具有非常悠久和深厚的文化传统，可以在乡村治理尤其是德治中发挥重要作用。在乡风文明建设和乡村治理过程中，之所以要把文化建设上升到治理高度，就是要发挥那些不具强制力但也能被遵循和起到行为规范作用的制度功能，如优良的文化传统、健康的乡风习俗和农村中不少约定俗成、积极向上的乡规民约以及从善自律的宗教文化等的作用，使其成为社会治理的缓冲与润滑，并与法治和自治相互结合，形成“三治合一”、治理有效的善治格局。
总之，在乡村振兴中实现社会和社区的有效治理，既要发挥他治作用，也要发挥自治作用。在具体治理过程中，既要发挥强制约束力的制度作用，如法治的作用，又要发挥不具强制约束力的制度作用，如德治的作用，形成他治与自治的有机结合，法治与德治的相互匹配，进而实现乡村治理体系和治理能力的现代化。
深化集体经济改革
现阶段，巩固并且不断完善中国农村的基本经营制度，核心是保障并且赋予农民完整的财产权利，使其成为真正的市场主体，同时，还要不断发展壮大农村集体经济，这是乡村振兴战略实施中必须通过改革深化而解决的农村经济社会发展的基础性问题。
解决好这一问题的关键，在于能否真正找到农村集体公有制的有效实现形式和路径，或者说，能否在集体公有制的“三权分置”架构下实现市场经济的有效发展。在我国，农村坚持土地等农村资源的集体所有是农村集体经济赖以存在的制度基础，这一制度基础也是多种所有制并存的中国特色社会主义基本经济制度的重要组成。同时，我国目前的农村集体经济，并不单纯是经济性组织，而是集经济与社会功能于一体的组织，具有社区公共性职能。因此，发展壮大农村集体经济既是中国特色社会主义制度的要求，即坚持中国特色社会主义制度和农村基本经营制度的内在要求，又是我国农村现实情况使然。
同时，我国农村集体经济的发展壮大，还必须适应市场经济的发展要求，也就是说，既要与*府更好发挥作用相契合，又要与市场配置资源的决定性作用相契合，这就需要通过农村集体经济制度的深化改革，进一步探索和建构农村集体公有制与市场经济有效运行相结合的制度体系。
改革开放四十多年来，经过不断的实践探索与创新，我国农村已逐步建立了具有中国特色的集体经济与市场经济相互并存的农业经营制度和产权结构。主要是通过农业经营方式和集体产权的不断分解，基本形成了以农村土地(包括农地、林地、宅基地等)所有权、承包权(资格权)、经营权(使用权)的“三权分置”为基本架构，集体所有制性质不变下的农民自主市场经营和权利交易的制度体系。这种经营制度和产权制度的设计与安排，克服了集体所有、集体运营、集体分配融为一体、农民主体性缺失和个体积极性不高的农村集体经济制度的不足，极大调动了广大农民农业生产经营的积极性，很快转变了我国农产品长期供给不足和农民收入增长迟缓的局面。但是，从农村集体经济与农民更好融入市场经济的角度看，“三权分置”的制度设计与安排仍有待进一步加以完善。
首先，从农村集体经济本身看，尽管集体拥有土地、林地、宅基地等集体资源资产的所有权，但却缺乏所有权的收益，以致绝大多数农村集体经济无收入来源或收入微薄，难以发展壮大。其次，从农民角度看，尽管在“三权分置”架构下拥有了土地承包经营权、宅基地资格权和房屋使用权以及集体经济股权，但这些权利的权能仍然不足，难以完全市场化，进而不足以使农民成为产权完整的市场主体，同时，也不足以使市场在农村土地、宅基地以及农民住房等集体资源配置中起决定性作用。这既降低了农村资源的配置效率和市场价值，又使农民在市场竞争中处于不利地位。比如，由于农民的宅基地住房权、土地承包经营权以及集体经济中的股权在市场中难以充分交易，在信贷过程中就会面临资产抵押难和融资难等问题，在城市化进程中就会面临要素空间流动与置换困难等问题。
解决具有中国特色的农村集体经济与农民市场主体共同发展问题，不能通过集体收回农民权利或集体将所有权利都赋予农民的路径来解决，而需要进一步创新农村集体经济的产权制度。
从长远和发展趋势看，要兼顾集体经济发展与农民市场主体发展，可考虑的思路是建立农村资源资产集体与农民共同所有或混合所有的产权制度结构，在此基础上，通过赋予农民更充分更完整的权能和市场交易权，把集体资源资产价值做大，并进行利益划分。如允许农民在市场上交易其拥有的土地承包经营权、宅基地房产权和集体经济股权，同时对交易收益按一定比例在集体和农民之间进行切割，以使集体有相对稳定的收益，并且农民的利益也能增进。要实施这样的农村集体经济制度安排，还需要有两个重要的制度改革配套。一是加快国家基本公共保障制度改革，建立城乡一体和平等的公共保障体系与制度，实现国家公共保障取代农村土地对农民的保障。二是逐步推进农村集体经济组织功能分离改革。建立农村社区“经社”(或称“股社”)分离体系，以实现农村集体经济组织的经济功能与社会功能分离，组织封闭性向开放性转变，农民权益从难以交易的身份权向可交易的契约权转变。
（作者系《中国乡村发现》学术委员、浙江大学中国农村发展研究院首席专家、教授，乡村发现转自：《大众日报》年12月8日
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