导语：为建立化解和处置非银行支付机构风险的长效机制，保障客户合法权益，维护金融稳定，促进支付行业持续健康发展，中国人民银行决定建立支付机构行业保障基金，并据此起草了《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》，该办法于10月13日向社会公开征求意见。
人民银行表示，随着非银行支付机构业务的快速增长，客户备付金规模也不断扩大，支付机构挪用客户备付金的风险事件时有发生，对行业发展和金融稳定造成负面影响。此外，部分支付机构因重大违规、经营不善等问题被注销《支付业务许可证》、解散或破产时，由于缺乏配套的救济保障机制，如果其客户备付金存在缺口，极易引发群体事件，影响社会稳定。办法称，支付机构行业保障基金是指按照该办法规定筹集形成的，用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非*府性行业互助资金。中国人民银行负责对基金的筹集、管理及使用进行监督，并负责监督基金管理人。中国人民银行可以委托中国人民银行所属或者主管的非营利性质的行业自律组织作为基金管理人，遵循安全、稳健的原则集中管理和运营基金。办法规定，基金来源主要为清算保证金利息按比例划入基金，计提比例按照支付机构分类评级结果确定，区间为9.5%至1%，通过实行差别计提比率的方式引导支付机构依法合规开展支付业务；其他来源为参与清算财产分配获得的受偿资金、社会捐赠、基金投资收益与其他合法来源；同时规定基金应专户管理。基金管理人使用基金资金对备付金进行偿付后，代表基金取得对相应支付机构的受偿权，依法向支付机构进行追偿或者参与支付机构的清算财产分配。近年来，随着非银行支付机构（以下简称支付机构）业务的快速增长，客户备付金规模也不断扩大，支付机构挪用客户备付金的风险事件时有发生，对行业发展和金融稳定造成负面影响。此外，部分支付机构因重大违规、经营不善等问题被注销《支付业务许可证》、解散或破产时，由于缺乏配套的救济保障机制，如果其客户备付金存在缺口，极易引发群体事件，影响社会稳定。为贯彻落实*的十九大关于强化金融监管、防范金融风险的精神，建立化解和处置非银行支付机构风险的长效机制，保障客户合法权益，维护金融稳定，促进支付行业持续健康发展，人民银行决定建立支付机构行业保障基金（以下简称基金），并据此起草了《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（征求意见稿）》）。制定《办法（征求意见稿）》的必要性和重要意义
一是防范和化解非银行支付机构风险的必然要求。年1月起，支付机构向人民银行全额交存客户备付金。备付金集中存管可以有效遏制资金挪用风险，但不能杜绝支付机构经营过程中出现的虚假商户和虚假交易，也无法完全避免非法交易平台传染给支付机构引发的资金风险。为推动形成市场化的风险防范和化解机制，应尽快出台《办法》，在人民银行的指导和监督下规范运行基金，按照市场化、法治化原则开展行业互助。二是保护消费者权益，维护金融稳定的有力保障。支付机构服务数亿客户，涉及客户备付金达1.5万亿元。设立基金，并通过《办法》规范其运行，确保支付机构遭遇风险事件出现备付金缺口时，最大限度减低对其客户的影响，是市场经济条件下保护消费者权益的重要举措，有助于预防和妥善处置群体性事件风险，维护金融市场和公众对支付服务行业的信心，促进支付服务市场健康发展，维护金融稳定。《办法》主要内容
《办法（征求意见稿）》共五章、二十五条，包括总则、基金的筹集和管理、基金的使用、监督管理及附则。主要内容如下：
（一）总则。明确《办法（征求意见稿）》的目的和依据、使用原则和监管主体及管理主体。一是明确基金是用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非*府性行业互助资金。二是明确人民银行负责监督基金的筹集、管理和使用，负责监督基金管理人，并指出中国人民银行可以委托中国人民银行所属或主管的非营利性质的行业自律组织作为基金管理人。
（二）基金的筹集和管理。一是规定基金来源主要为清算保证金利息按比例划入基金，计提比例按照支付机构分类评级结果确定，区间为9.5%至1%，通过实行差别计提比率的方式引导支付机构依法合规开展支付业务；其他来源为参与清算财产分配获得的受偿资金、社会捐赠、基金投资收益与其他合法来源；同时规定基金应专户管理。二是结合疫情期间监管实践，规定当基金规模达到上限或支付市场遭受重大突发市场风险或者不可抗力时，暂停计提清算保证金利息划入基金。三是明确基金管理人职责包括筹集、管理、使用基金，全面核查申请使用基金的支付机构风险及财务情况，配合人民银行分支机构开展风险处置工作，监测行业风险等职责；同时提出基金独立核算要求。四是指出基金运用原则及运用形式。五是明确基金管理费用可以按必要性原则从基金中据实列支，严格规定每年费用上限为基金日均余额的%。
（三）基金的使用。一是规定了三种可以使用基金用于兑付客户备付金的情形，确定了人民银行为基金兑付方案的审批人。二是明确基金管理人参与制定备付金兑付方案、签订基金使用合同、办理资金划拨、对备付金登记、确认和监督等的责任，以及使用基金兑付备付金后代表基金取得相应支付机构的追偿权。
（四）监督管理。一是提出基金管理人内控要求，明确基金管理人未履职尽责应承担相应责任。二是建立基金管理人报告制度，提出基金外部审计要求以及信息披露要求，明确相关收付款凭证管理要求。三是明确支付机构法律责任与违规使用基金责任追究，对于违法违规挪用备付金而使用基金兑付的，受人民银行处罚，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。
起草过程
在《办法（征求意见稿）》制定过程中，我们通过专题研究、书面征求意见、召开座谈会等多种方式，征求了相关部门、人民银行分支机构、支付机构代表等的意见，并采纳了其中大部分意见。对于未采纳的意见，也与相关意见提出方达成了一致。
附全文：
非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）第一章总则第一条（目的和依据）为规范非银行支付机构（以下简称支付机构）行业保障基金筹集、管理及使用，保障支付机构客户合法权益，维护金融稳定，促进支付行业持续健康发展，根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《非金融机构支付服务管理办法》等有关规定，制定本办法。第二条（定义）支付机构行业保障基金（以下简称基金）是指按照本办法规定筹集形成的，用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非*府性行业互助资金。第三条（使用原则）基金以保障支付机构客户合法权益、维护支付行业稳健运营为使用原则，按照本办法集中管理，统筹使用。涉及支付机构风险处置的，应当按照市场化、法治化原则处置风险，防范道德风险。第四条（监管主体）中国人民银行负责对基金的筹集、管理及使用进行监督，并负责监督基金管理人。第五条（管理主体）中国人民银行可以委托中国人民银行所属或者主管的非营利性质的行业自律组织作为基金管理人，遵循安全、稳健的原则集中管理和运营基金。第二章基金的筹集和管理第六条（基金来源）基金的来源：（一）按本办法第七条规定计提的支付机构清算保证金利息；（二）参与清算财产分配获得的受偿资金；（三）社会捐赠；（四）运用基金获得的收益；（五）其他合法来源。第七条（支付机构清算保证金利息划转比例）支付机构将全部客户备付金作为其清算保证金。中国人民银行按季度计提支付机构清算保证金利息划入基金。计提清算保证金利息将超过10亿元时，应当调整计提比例确保本次计提后基金规模达到10亿元。计提比例按照支付机构分类评级结果确定。评定为“A”类的，计提比例为9.5%；评定为“B”类的，计提比例为10%；评定为“C”类的，计提比例为10.5%；评定为“D”类的，计提比例为11%；评定为“E”类的，计提比例为1%。第八条（暂停计提条件）有下列情形之一的，经中国人民银行批准，可以暂停计提支付机构清算保证金利息划入基金：（一）基金总额达到10亿元人民币（含）以上；（二）支付市场遭受重大突发风险或者不可抗力；（三）经中国人民银行批准，为保证客户合法权益为目的的其他情形。因发生偿付等情形导致基金总额不足10亿元，重大突发风险事件或者不可抗力不再造成较大影响或者为保证客户合法权益为目的的其他情形消失时，恢复计提支付机构清算保证金利息划入基金。第九条（基金账户）基金管理人应当以资金安全为首要前提，选择央行金融机构评级为3级（含）以上的商业银行开立统一的基金集中管理专户，专门用于存放基金，并真实记录基金归集、支出情况。账户的名称应当注明“非银行支付机构行业保障基金”字样。第十条（资产隔离）基金应当实行独立核算，分账管理，并与基金管理人的其他资产有效隔离。第十一条（基金管理人职责）基金管理人履行下列职责：（一）筹集、管理、使用基金；（二）对提出使用基金的支付机构风险情况、资产状况等进行全面核查；（三）配合中国人民银行副省级城市中心支行以上的分支机构（以下简称中国人民银行分支机构）进行支付机构的风险处置和清算工作，形成客户备付金兑付方案；（四）按照中国人民银行批准的基金使用合同和客户备付金兑付方案办理资金划拨等具体事宜，并对支付机构或者支付机构支付业务退出处置工作组基金使用情况进行监督，核算基金的使用和偿还情况；（五）管理和处分受偿资产，维护基金权益；（六）监测支付行业风险，发现支付机构经营管理中出现可能危及客户备付金安全和支付市场安全的重大风险时，向中国人民银行提出监管、处置建议；（七）根据支付机构支付业务退出处置工作需要，与支付机构签署协议，承接其客户备付金兑付工作；（八）中国人民银行授权的其他职责。第十二条（基金资金运用）基金的资金运用遵循安全性、流动性、收益性原则，在确保资产安全的前提下实现保值增值。基金的资金运用限于央行金融机构评级为3级（含）以上的商业银行存款、中央*府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券，以及中国人民银行批准的其他高流动性资金运用形式。经中国人民银行批准，基金管理人可以委托专业的投资管理机构对基金进行投资管理，并对委托投资管理的基金实行第三方托管。基金资金运用产生的收益，纳入基金管理。第十三条（基金管理费用）基金管理人在管理基金过程中所发生的费用可以按必要性原则从基金中据实列支，年度管理费不超过基金日均余额的%。第三章基金的使用第十四条（基金使用情形）有下列情形之一的，经中国人民银行批准，可以使用基金用于偿付客户备付金：（一）支付机构被注销《支付业务许可证》、解散或者被依法宣告破产时，支付机构或者其他责任主体的资产无法完全弥补客户备付金缺口的；（二）支付机构出现重大风险且采用各种市场化方式均无法弥补客户备付金缺口的；（三）中国人民银行认定的其他可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形。第十五条（基金使用审批）当出现本办法第十四条规定的情形需要使用基金时，由住所地中国人民银行分支机构与支付机构或者支付机构支付业务退出处置工作组以及基金管理人共同制定备付金兑付方案，明确备付金兑付比例、兑付资金来源及金额、偿付方式等，优先保证自然人客户及中小微特约商户的合法权益。支付机构或者支付机构支付业务退出处置工作组根据备付金兑付方案，向基金管理人提出基金使用申请。基金管理人对基金使用申请进行初审后，提出初审意见，与经住所地中国人民银行分支机构书面确认的备付金兑付方案一同报中国人民银行批准后实施。第十六条（客户备付金兑付）中国人民银行批准使用基金的，基金管理人和支付机构或者支付机构支付业务退出处置工作组应当根据使用基金的金额和期限等协商基金使用的条件，签署使用合同，依法约定相关监督条款和双方的权利义务，并可以办理合法有效的担保手续。合同中应当注明“经中国人民银行批准后生效”。基金管理人按照中国人民银行批准的备付金兑付方案和基金使用合同，办理资金划拨等具体事宜，并配合中国人民银行分支机构对备付金登记、确认和兑付进行监督。使用基金兑付客户备付金的，对单个客户实行元人民币最高兑付限额。中国人民银行可以根据经济发展、支付行业风险状况等因素调整最高兑付限额。第十七条（基金追偿）基金管理人使用基金资金对备付金进行偿付后，代表基金取得对相应支付机构的受偿权，依法向支付机构进行追偿或者参与支付机构的清算财产分配。第四章监督管理第十八条（对基金管理人内控要求）基金管理人应当完善内部治理结构，加强内控管理，按照安全、稳健的原则，履行本办法第十一条对基金的管理职责，保证基金的安全。因基金管理人未履职尽责造成基金损失的，该损失应当由基金管理人承担，中国人民银行依法追究基金管理人责任。第十九条（对基金管理人报告要求）基金管理人应当建立报告制度，按季度编制基金筹集、运作、使用的信息，于每一季度后15个工作日内报送中国人民银行。基金管理人应当按年度聘请外部审计机构对基金筹集、管理和使用情况进行审计，在每年4月30日前向中国人民银行报送基金审计报告。基金管理人应当按季度向支付机构披露基金筹集和使用情况。第二十条（对收付款凭证管理要求）基金管理人应当妥善保管基金的收划款凭证、兑付清单及其他原始凭证，确保原始档案的完整性，并建立基金核算台账。第二十一条（支付机构法律责任）中国人民银行依法对支付机构挪用客户备付金的行为予以处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。第二十二条（违规使用基金责任追究）中国人民银行依法对有关单位和个人挪用、侵占或者骗取基金的违法违规行为予以处罚；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。基金管理人及其工作人员，违反法律、行*法规和本办法规定运用、使用基金的，视情节严重程度约谈、建议处分、更换基金管理人、予以处罚；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。第五章附则第二十三条（实施细则）基金管理人应当根据本办法，制定基金管理的实施细则，报中国人民银行审批后实施。第二十四条（解释）本办法由中国人民银行负责解释。第二十五条（实施日期）本办法自年月日起实施。来源：1资管+、新金融评论
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