实现职、权、责、利的有机统一
——对基层落实安全生产责任制现状的思考
■王化明
责任制是指各项工作由专人负责，并明确责任范围的管理制度。安全生产责任制（以下简称责任制）是最基本的安全生产管理制度。全国人大法工委在《安全生产法释义》一书中阐述的安全生产法中的责任制体系各项内容关系为，人员（或岗位）+职责+考核与奖惩=责任制，其核心就是职、权、责、利的有机统一。职，就是工作内容。权，就是为完成工作而应享有的权力。责，就是职务中应该承担的责任，或者说应该做的事情。利，是完成工作应该得到的收益。职、权、责、利的有机统一，就是将岗位的工作内容与岗位的权力、责任和收益统一起来。
实际落实中存在诸多问题
笔者在安全生产督导及日常对生产经营企业的检查中发现，基层负有安全生产监督管理职责的部门及生产经营单位在责任制落实方面存在以下问题。
以领导班子分工代替责任制。一些负有安全生产监管职责的部门以局领导班子分工红头文件强调安全生产“一岗双责”（责任制），没有提及领导班子成员分管范围内的安全生产工作职责与考核标准、奖惩措施等。
以职责替代责任制。在许多企业，你可以查阅到厚厚的一本岗位职责手册，手册中有每个部门的部门职责和每个岗位的岗位职责，但没有考核标准及奖惩措施，企业有关人员告诉你，这就是“责任制”。
职责内容不切实际。一些企业没有根据自身特点进行分析研究，岗位职责手册中的内容有的是照搬照抄其他企业的，有的是安全中介机构给做的，即使有的企业进行了一些修改，但这种修改大多是基于起草者主观意愿进行的调整，这种做法形成的责任制肯定不会符合企业实际。
有关人员不知自身职责。笔者在抽查中发现，有的企业财务部门负责人认为保管好保险柜，下班后关好门窗、电源是自己的安全职责，不知道提取安全生产费用才是自己在安全生产方面的主要职责。有的企业人事部门负责人不知道选拔好安全管理人员是自己在安全生产方面的主要职责。
责任分工不合理。有的企业主要负责人，分管安全、生产的副职明确了安全责任，但分管技术、设备的副总没有明确安全责任。同时，个别企业的董事长、总经理不是同一人时，责任却雷同。
责任制流于形式。责任制的实施对负有安全生产监管职责的部门及企业来说有助推管理水平提高的作用，但就现实情况而言，一些部门、企业的岗位责任手册只是一套形式上的文件，没有得到认真的落实，没有人根据岗位职责内容来规范自身的工作，更没有人将其真正进行绩效考评。
责任状（书）内容不切实际。一些部门或单位与下属签订了安全生产目标管理责任状（书），但其责任状（书）一是无主体，不知道是谁与谁签订的；二是无权力与责任，看不出甲乙双方需要履行哪些职责；三是内容空洞，无实质性内容。
滥用责任制。有的企业将安委会、注册安全工程师等也纳入责任制范围。企业的安委会是负责组织、协调的虚设机构，不是实体，对其不能推行责任制；注册安全工程师是侧重从技术范畴管理安全生产的，有的是兼职或有岗位的，专职的属于安全管理人员序列，因为安全生产法对安全管理人员有职责规定，所以对其不需再推行责任制。虽然对安委会、注册安全工程师等不推行责任制，但对其需明确安全生产工作职责并推动落实。
考核与奖惩制度没有针对性。一些企业在安全生产规章制度等文件中虽然建立了安全生产奖惩制度，但这些制度只是泛泛而谈，没有针对性，表现为考核内容千篇一律，没有针对不同岗位、不同职责的责任制进行考核。
深挖问题出现的原因
责任制已施行多年，这些问题的存在令人费解。笔者分析，这些问题的出现源于以下因素。
思想上不重视。上级文件再多，会议再强调，专项行动再部署，有关人员还是不以为然，没把责任制当一回事，更没有把责任制作为一种体系或一种机制来研究，就好像有的人天天走楼梯，却不知道楼梯有多少级台阶一样，没有潜心研究责任制的有关内容，更谈不上完善责任制。
行动上图省事。责任制文件，对负有安全生产监管职责的部门来说是规范性文件，对企业来说，是“小立法”。无论是规范性文件还是“小立法”，都要经过起草、征求意见、集体讨论、决定、发布等多个程序。但一些部门、企业图省事，没有按照这些程序进行。实际上，征求意见的过程也是学习的过程，因为责任制涉及自身利益。
检查、督查中被忽视。提到安全生产，谁都会想到责任制，总认为责任制是很简单的事。一年之中，上级监管部门会多次开展检查、督查，负有安全生产监管职责的部门会一而再再而三检查、抽查，企业反反复复检查，但责任制的内容经常会被一带而过，检查、督查人员在潜意识上忽略了责任制应包含职、权、责、利这些内容。
管理上有短板。《企业安全生产标准化基本规范》是指导企业安全生产的体系文件。该规范对很多术语都进行了明确定义，而对责任制这一术语没有进行明确定义。江苏省出台的多个行业领域的企业安全生产标准化评审标准仅要求“企业应制定主要负责人、各级管理人员和从业人员的安全职责”，没有明确责任制应涵盖哪些内容，标准化考评人员对此能过则过，不少标准化达标企业与不达标企业在责任制方面存在同样的问题。
更好落实责任制的建议
全面加强责任制落实工作，是推动政府属地责任、部门监管责任、企业主体责任落实的重要抓手，也是安全生产最基础、最基本的一项长期工作。笔者认为，应该从以下几个方面做好责任制落实工作。
处理好职责与责任制的关系，完善责任制体系。职责是责任制的重要组成部分，职责不能替代责任制，责任制中包含职责。负有安全生产管理职责的部门及企业要建立健全符合自身实际的，以主要负责人为核心的，覆盖各部门、各层级、各类人员的全员岗位责任制，全面落实领导责任、部门责任和全员责任，明确各岗位的责任人员、责任范围、责任清单，制定各类安全责任考核标准及奖惩制度。
实行责任制公示制度。要以适当方式在适当位置对全员、全岗位责任制进行长期公示。公示的内容主要包括所有层级、所有岗位的安全生产职责、安全生产责任范围、责任制考核标准等。
强化责任制教育培训。要将责任制教育培训工作纳入安全生产年度培训计划，开展有针对性的岗位培训，指定专人组织制定并实施，建立健全教育培训档案，如实记录安全生产教育和培训情况。
加强责任制考核管理。要建立健全由本单位主要负责人牵头，相关负责人、安全生产管理机构负责人以及人事、财务等相关职能部门人员组成的责任制管理考核制度，对各层级、各部门、各类人员岗位责任制落实情况每半年组织1次考核。健全奖惩机制，通过奖励不断激发全员参与安全生产工作的积极性和主动性，形成良好的安全氛围。
及时修订责任制。增加部门、岗位或工种，应当及时对责任制内容作出相应的修改，以适应不断变化的安全生产工作的需要。同时，定期对责任制进行修订，在实践中完善。
列入检查、考评等内容。上级部门或负有安全生产管理职责的部门在检查、督查、考评或执法企业安全生产工作中要将责任制的落实情况作为一项重要内容。落实责任制的目的是建立一套完整的安全生产工作机制。机制不是虚无缥缈的，而是实实在在的。所以，仅制定责任制还不行，关键是要执行到位，才能最终形成机制。
（作者单位：江苏省徐州市应急管理局）
中国应急管理报编辑：范荣义
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