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作者：华泰固收
核心观点
疫情阴影下，稳增长需要再加码，但*策效果离不开传导机制，而传导机制的关键是要挖掘宽信用主体，近期*策频提做好“新市民”金融服务。当前新市民金融服务痛点在于银行业严监管、银行内部严风控和新市民弱资质之间的矛盾，3月4日监管印发《关于加强新市民金融服务工作的通知》提出顶层设计，地方支持*策陆续跟进，但起到宽信用效果仍需更多“硬激励”。
“新市民”金融有何痛点？
新市民获取金融服务痛点在于银行业严监管、银行内部严风控和“新市民”弱资质之间的矛盾。此外，信息瓶颈、产品设计能力欠缺、风险识别能力不足同样制约银行信用下沉。保险产品供需两端均有痛点，新市民参保意识薄弱，而保险精算平衡成本收益难。解决痛点需要从打破信息壁垒、疏通银行信用下沉机制、*府提供信用增厚、*策缓解保险产品投入压力等方面着手。
“新市民”*策如何着力？
3月4日央行与银保监会联合印发《关于加强新市民金融服务工作的通知》，要求金融机构定向扩大信贷支持与保险覆盖面。支持对象主要包括“新市民”群体和为其提供服务的企业，支持行业包括制造业，建筑业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮*业，居民服务、修理和其他服务业，信息传输、软件和信息技术服务业等，支持场景分为消费、经营和住房三大类。现有*策难以根本解决“新市民”金融痛点，或可通过MPA考核、创设新市民再贷款、地方*府提供融资担保等方式给予“硬激励”。
如何做好“新市民”住房保障？
新市民曾被作为年房地产去库存的重要抓手，包括放宽落户、扩大公积金缴存范围、扩大保障房范围、实施购房补贴、信贷优惠等。年以来，*策对于新市民的住房需求更加强调“兜-租-买”多层次保障：其一，保障性租赁住房成为保障新市民住房需求的主要手段；其二，支持住房租赁市场健康发展，减轻其租房负担；其三，实施差异化信贷*策，满足其合理购房信贷需求；其四，对符合条件的“新市民”适度松绑限购。
“新市民”金融支持的经济含义
第一，新市民金融服务鼓励金融机构降低授信门槛、覆盖边缘客户。考虑到3亿新市民的庞大基数，如果银行积极配合落实、年内或可撬动万亿信贷增量。但实际效果取决于金融机构的授信意愿和新市民的贷款意愿，见到实效仍需*策提供更多“硬激励”；第二，新市民住房金融支持有利于“稳增长、防风险和惠民生”三赢，短期缓解房企资金压力、支持保障性住房投资，长期鼓励房企转向租购并举的新发展模式；第三，新市民消费金融支持有利于提振升级类消费需求、增加生活性服务供给能力。
风险提示：*策激励不及预期，金融机构信用下沉意愿不及预期。
正文
疫情阴影下，国内经济三重压力挥之不去，稳增长需要再加码，但*策的效果离不开传导机制，而传导机制的关键是要挖掘宽信用主体。今年3月4日，央行与银保监联合印发《关于加强新市民金融服务工作的通知》、4月6日国常会再提做好“新市民”金融服务，“新市民”能否扛起宽信用大旗成为市场
一问：何为“新市民”？
“新市民”起初指代外来务工人员。“新市民”提法可追溯至年，青岛市*府将获得暂住证的外来务工人员称为“新市民”，并给予如保险、房贷、购车、子女入学等部分市民待遇。中央层面上，年7月国常会中将“新市民”定义为“长期居住在城市并有固定工作的农民工”，并部署工作推进公共服务均等化，不将其视为城市“二等公民”。
“新市民”概念扩展至高校毕业生等。年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中将“新市民”范畴扩展至“农业转移人口、新就业大学生等”。今年3月，央行、银保监会印发《关于加强新市民金融服务工作的通知》进一步明确了“新市民”范畴：“指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等”。官方匡算新市民约3亿人口，在我国总人口中占比超过20％。
“新市民”可初步分为三类人群：
1）获得城市户籍不满三年的群体，截至年底共计0.5亿人，约占“新市民”群体“3亿人口”的17％。落户城市侧面印证其在学历、技能等方面具备优势，且新获得城市户籍后大量催生住房、医疗、就业创业等需求，是金融服务中的优质群体，但也存在流水短、收入不稳定、征信不完善等制约；
2）乡-城转移人口，多数为进城农民工。农民工指户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者，“农民工”强调工作属性，“新市民”则更强调居住属性，两者重叠部分主要集中在“进城农民工”群体，即年末居住在城镇地域内的农民工。据统计局，截至年底我国进城农民工为1.3亿人，约占“新市民”总数的43％。考虑到统计时点局限（进城农民工为年末统计数），进城农民工占“新市民”的比例或更高。该群体收入水平偏低（月薪约元）、教育水平偏低（仅17％受过高等教育）、征信覆盖不足，是银行信用下沉的主要对象；
3）城际转移人口，指出于异地创业就业、子女上学、投靠子女各类原因在户籍外的城镇居住的群体，多为低能级城市向高能级迁移。据七人普，我国城际流动人口约1.2亿人、占“新市民”总数40％，其中46％受过高等教育（年）。“个人发展空间、子女教育、家人习惯本地生活”是人口流动的三大动机，相应催生就业、教育、养老、医疗等需求。
“新市民”的概念与我国户籍制度息息相关。计划经济年代，为保障粮食生产安全、稳定农业劳动力，年公安部出台《中华人民共和国户口登记条例》，将居民户籍分为农业户籍与非农业户籍，前者拥有土地分配权与使用权、后者享有教育医疗等城市公共服务，不同户籍间转换严格，自此我国“城乡二元结构”确立。
改革开放后，城乡发展差距拉大，大量农业人口转移到城市务工，但仍保留农村户籍。年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求取消农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口，但在城市落户限制并未完全放开，年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务的通知》中，要求常住人口万以下的城市全面放开落户限制，而大城市作为人口流入重点区域，落户条件仍旧严格。年我国常住人口城镇化率为64.7％，而户籍城镇化率仅46.7％，其中18％的缺口约2.5亿人多数为“新市民”。
二问：“新市民”为何获*策青睐？
中长期看，要贯彻新发展理念、推进以人为核心的新型城镇化。改革开放后我国城镇化快速推进，40余年间城镇人口扩张3.6倍，但与此同时，发展不充分、不平衡等问题凸显。十八届五中全会中提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，其中做好“新市民”保障内涵于“共享”理念，重点是解决收入差距、城乡区域公共服务水平等社会公平问题。而新型城镇化的工作重心也从重“量”转移到重“质”上来，即强调“提高市民化质量”，保障好农业转移人口在城市的住房、医疗、就业等民生问题。
短期看，稳增长亟待挖掘新的“增量”主体。稳增长压力下，挖掘宽信用主体尤其关键。当前国内经济除受疫情短期影响外，重要的是存在“类资产负债表衰退”境况，“三道红线、隐债不增、上游清单”等监管*策限制了房企、城投和资源型国企央企等传统宽信用主体的加杠杆能力。同时，以绿色化、数字化为代表的新经济体量尚小，财*面临中期债务风险约束，因此还需要挖掘新的融资主体、挖掘内需增量。
眼下，房地产和消费环节需求收缩压力更突出，释放和激发消费潜力更有效。过去一年多，房地产因金融条件收紧叠加房地产税改革提速，出现需求和预期负面反馈，同时疫情反复冲击消费活动，居民预防性储蓄抬升，地产和消费成为需求侧短板。部门融资情况看，今年一季度末，*府社融存量增速比去年底提升1.8个百分点、企业社融增速提升0.9个百分点，而居民部门下滑2.5个百分点，因此激励居民融资和消费意愿成为缓解需求压力的关键。
“新市民”金融资源可得性差、过去是金融服务的边缘地带，其生活品质需要提升，仍有释放消费需求的潜力。“新市民”中，农民工职业以短期或临时工居多，收入不稳定、且部分从事的行业危险性高，而新毕业大学生的收入水平低、流水短。简言之，新市民缺乏稳定收入和抵押担保，并非传统金融的优质客户群体，授信门槛较高、额度有限，也意味着存在较大挖掘空间。今年4月6日国常会要求研究采取金融支持消费和有效投资的举措，提升对新市民的金融服务水平。
三问：“新市民”金融有何痛点？
新市民获取金融服务痛点在于银行业严监管、内部严风控和“新市民”弱资质之间的矛盾。
银行体系严监管。银保监会“风险监管核心指标”和“CAMELS+”两大考核、央行MPA考核体系中均对不良贷款做出限制，其中，银保监会要求不良贷款率不高于4％，央行则根据同类型银行进行评分，并根据结果调整奖惩措施（调整存款准备金利率、限制市场准入等）。截至年底我国商业银行不良贷款率为1.73％，而万元以下小微企业贷款不良率5.5％（年），其中与“新市民”相关的创业、助学贷款不良率则更高，外部强监管下，银行信用下沉动力不足。
银行内部严风控。安全性（规避信用风险）是银行三大经营原则之一，虽然年银监会已出台《商业银行授信工作尽职指引》，强调不良授信业务问责由“重结果”向“重流程”转变，年发布《关于进一步加强商业银行小微企业授信尽职免责工作的通知》，推进信贷“尽职免责”制度，然而实际落地中存在诸多问题，银行对单体不良零容忍，间接造成信贷员片面追求低风险，而忽视下沉客群。
此外，信息瓶颈、产品设计能力欠缺、风险识别能力不足同样制约银行信用下沉；1）银行风控模型多依赖流水、征信等历史信息，但小微企业和低收入群体大多信息缺失、难以触及银行授信门槛；2）产品设计能力欠缺，风险收益匹配难度大而放弃服务弱资质群体；3）银行风险识别模型粗糙，对贷款人偿债能力鉴别不足，而更加依赖抵押担保，加大长尾客群获得信贷难度。
保险产品方面，供需两端均有痛点。需求端，“新市民”可支配收入少、保险意识淡薄，以农民工群体为例，仅18％（年）参加社保医疗险，参加商业保险者更为寥寥。供给端，保险源于精算，而新市民从事行业复杂，前期投入成本较大，外加建筑工人、快递骑手、网约车司机等职业风险偏高，风险溢价或进一步削弱“新市民”配保意愿，保险产品难以平衡成本、收益和需求。
如何解决痛点？一是打破信息壁垒，通过大数据、*务信息共享等渠道缓解信息瓶颈，使得资质较优的新市民群体获得信贷支持；二是疏通银行信用下沉机制，在“新市民”相关贷款领域不良贷款容忍度，额度内的不良贷款快速核销；并且优化问责机制，追责聚焦于过错行为而非结果，从而激励基层下沉动力等；三是，*府提供信用增厚，引导*府性融资担保公司提供担保，引导建立风险补偿基金，缓解银行风险担忧；四是保险方面，供给端，*策引导降低保险公司前期投入压力、鼓励推出“新市民”定制化产品，需求端加强“新市民”保障意识，完善社会基本保障体系。
从现有*策看，普惠金融与“新市民”重合度较高。普惠金融面向“有金融服务需求的社会各阶层”，具体包括：单户授信小于万元的小微型企业贷款、个体工商户和小微企业主经营性贷款、创业担保贷款等。由于缺乏有效激励，央行已将普惠金融纳入“三档两优”框架，即上年度普惠金融贷款存量或增量占比达到1.5％/10％，分别给予0.5％/1.5％的存款准备金率优惠。年底我国普惠金融贷款存量增速达23％、为同期社融增速两倍。
结构上，与“新市民”重合度较高的小微企业、创业群体分化明显。
1）小微企业普惠贷款年末余额占普惠金融73％、是重点发掘方向，年12月国常会创设“普惠小微贷款支持工具”、“普惠小微企业信用贷款支持计划”加大支持；
2）创业担保贷款主要面向城镇失业人员、高校毕业生和返乡创业农民工等，年疫情冲下，财*部降低申请门槛、提高贷款额度，当年增速曾超过50％。但其体量小，余额仅2亿，占普惠金融余额0.9％。4月18日央行出台23条金融服务*策，其中针对“新市民”金融，着重强调“用好创业担保贷款*策”。
四问：“新市民”*策如何着力？
3月4日央行、银保监印发《关于加强新市民金融服务工作的通知》（下文简称《通知》）制定顶层设计，面向银行和保险机构，定向扩大信贷支持与保险覆盖面。
从支持对象看，一方面围绕为“新市民”提供服务的企业加大金融支持，包括支持保障房建设、职业技能培训机构、养老托育机构等。另一方面，加强对群体本身的支持，包括提供差异化的住房信贷*策、扩大创业担保、做好保险产品创新等。
从重点支持行业看，与农民工行业分布重叠度高。《通知》明确支持“制造业，建筑业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮*业，居民服务、修理和其他服务业，信息传输、软件和信息技术服务业”六大重点行业，其中涵盖至少77％农民工群体、约2.2亿人。
从支持场景看，可分为三大类：
一是消费类：①养老，包括支持养老机构的融资需求、研发养老理财、养老储蓄产品等，拓宽稳健型投资品类；②医疗，包括开发不与户籍挂钩的普惠型商业健康保险产品、推动异地就医结算等；③教育，包括加大对技能培训机构的金融支持、完善学幼险、实习责任保险、教育机构责任险等保险业务。
二是经营类：①支持“新市民”创业，将“新市民”纳入创业担保贷款扶持范围、鼓励银行降低其创业融资成本；②针对就业吸纳能力较强的小微企业、个体工商户给予信贷倾斜；③保险方面，针对“新市民”中建筑工人、快递骑手、网约车司机等职业开展保险创新。
三是住房类：①供给端，鼓励银行加大对保障性住房的信贷支持力度，同时对住房租赁企业给予金融支持，推动住房租赁市场发展；②需求端，执行差异化房贷*策，满足新市民购房信贷需求，并疏通公积金交存渠道；③满足“新市民”地产后周期消费的信贷需求。
从地方落实文件看：
一是对“新市民”刻画更为精准，例如，北京市共有“新市民”约万人、占常住人口40％，职业上集中在科创等新兴产业、物流等服务类行业，行业分化也决定差异化支持*策；重庆市则明确提出将新引进人才、退伍*人纳入“新市民”范畴，据新华社，年前三季度重庆市引进人才4.7万人，全市人才总量达万人；河南作为人口输出大省，侧重回乡创业支持，并提出新发放创业担保贷款亿元等量化目标。
二是推动跨部门信息共享，例如北京已整合公积金、社保、医保、民*、不动产信息，已有42家银行保险机构申请接入，河南、重庆、山东等地陆续推进中。
三是加大已有*策实施力度。如北京取消对贷款对象的户籍限制，并提高创业担保贷款额度，重庆也扩大创业担保贷款支持范围，并明确担保、贴息等优惠*策。
现有*策集中在推动信息共享、鼓励降低授信门槛，但“新市民”金融痛点仍未根本解决：
1）跨部门信息共享推动较快，便于筛选出资质较优的“新市民”群体，精准扩大信贷支持，但考虑到优质群体在“新市民”中占比偏低，且前期已有挖掘，增量空间不宜高估；
2）银行信用下沉的机制仍未疏通，优化风控模型与问责机制也非一日之功，各地方研发新产品能否做到信用下沉值得
3）*府增信担保方面，现有文件用词均为“引导”等，见到实效仍需过程；
4）保险产品方面，多以鼓励推出新产品为主，但缺乏风险收益失衡问题解决方案。
现有新市民金融*策对信用撬动效果可能有限，主要是缺乏“硬激励”。“硬激励”可包括哪些？一是将“新市民”金融服务纳入MPA考核，倒逼金融机构扩大信贷投放；二是创设“新市民再贷款”等结构性工具定向扩大支持；三是地方*府给予实质性的融资担保，缓解银行风险担忧，但需警惕“道德风险”等问题。
五问：如何做好“新市民”住房保障？
新市民曾被作为年房地产去库存的重要抓手。年12月，*治局会议提出“要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场”。同月，中央经济工作会议强调购租并举、满足新市民住房需求，明确了以农民工为代表的新市民在去库存中的主力*地位。
*策积极引导农民工进城安居，手段包括放宽落户、扩大公积金缴存范围、扩大保障房范围、实施购房补贴、信贷优惠等。年各省市陆续出台*策，从意愿和能力两方面鼓励农民工购房或租房。首先，户籍制度改革是关键之一。无法享受与城镇人口同等的公共服务是抑制农民工购房意愿的重要原因。对此，沈阳、海南、四川等省市相继放开农民工落户限制，保障农民工在农村的既有权益以及在城镇的医疗、养老、教育等基本公共服务待遇；其次，农民工等新市民纳入住房公积金保障范围，有利于其申请公积金贷款购房。江西、湖北、河南等地出台*策，使得住房公积金逐步覆盖到有稳定工作的农民工群体；第三，安徽、四川、甘肃等多省市向农民工发放购房补贴或租赁补贴，减轻农民工购房租房负担；第四，在保障房*策上，福建、海南等省市降低了保障房准入门槛，把公租房扩大到非户籍人口；第五，各省市加大对农民工购房的金融支持力度。农业银行推出“农民安家贷”，通过降低按揭准入门槛、简化收入认定、提供灵活还款方式和优惠利率等，专门满足农民群体个人住房贷款需求。从历史经验来看，提升新市民有效住房需求，需要落户、就业、金融等多方面*策支持。
年以来，*策更加强调“兜-租-买”多层次保障新市民住房需求。《通知》对新市民的住房保障涵盖三个层次：兜、租、买，其中“兜”以保障性租赁住房为重点，“租”以长租市场发展为目标，“买”以差别化的信贷和购房*策为手段。具体来看：
第一，保障性租赁住房成为保障新市民住房需求的主要手段。住房保障体系主要包括公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。其中公租房面向城镇户籍的低收入住房困难家庭，不属于新市民范畴且已基本解决；共有产权房因城施策，主要面向经济水平无法负担新房的居民，数量较少；而保障性租赁住房重点面向人口净流入重点城市的新市民，成为“十四五”期间*策发力的重点，其中年计划建设筹集万套（间）。年6月，国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确保障性租赁住房主要用于解决新市民、青年人等群体的住房困难问题，并提出六方面支持*策：完善土地支持、简化审批流程、给予中央补助资金支持、降低税费负担、执行民用水电气价格、加强金融支持等。
在金融支持方面，监管要求各类机构为保障性租赁住房提供多层次金融服务。央行、银保监会已经明确保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，为银行信贷支持打开空间。根据《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》，国开行要加大对保障性租赁住房的中长期信贷支持；商业银行要积极对接保障性租赁住房开发建设、购买、装修改造、运营管理、交易结算等服务需求；保险机构可通过直接或间接投资为保障性租赁住房提供资金支持，并提供风险保障；信托公司等非银机构可发挥自身优势，依法参与保障性租赁住房建设运营。此外，保障性租赁住房REITs于年7月被纳入基础设施REITs试点范围。年4月，深圳市人才安居集团项目报送发改委，成为首个正式申报的保障性租赁住房REITs项目。
第二，支持住房租赁市场健康发展。当前大城市新市民以租房为主，为保障新市民住房需求，有必要完善住房租赁市场供应、推进租购同权。目前住房租赁市场以“保障+市场”并行的形式发展。除了鼓励保障性租赁住房建设，*策还通过加强租赁市场监管、调控租金水平、实施税收优惠、降低住房租赁企业资金成本等，减轻新市民租房负担。
第三，实施差异化信贷*策，满足新市民合理购房信贷需求。《通知》要求银行因城施策合理确定新市民首套房按揭贷款标准，地方监管部门已经有所响应。3月22日，广东省银保监局召开新市民金融服务情况调研座谈会，12家银行保险机构表示“近期持续优化新市民金融服务，有效满足新市民合理购房信贷需求”。4月7日，重庆银保监局印发《金融支持新市民安居乐业实施细则》，提出要实施差别化信贷*策，发挥低息公积金贷款作用，并且“相关银行应大力发展住房储蓄业务，以‘先存后贷’、‘恒定低息’的特点降低购房信贷成本”，以满足新市民中远期购房融资需求。
第四，对符合条件的新市民适度松绑限购。年3月以来，郑州、秦皇岛、福州、衢州、兰州等城市相继松绑或取消限购，例如降低社保缴纳限制、支持孝老抚育住房需求等，有利于新市民在当地置业。一线城市新城区亦有所动作。4月12日，上海临港新片区放宽人才购房*策，对于年重点支持单位中工作的人才，购房条件由“须在新片区工作满1年以上”可缩短为3个月或6个月。随着地产需求端进一步放松，新市民购房潜力有望持续释放。
“新市民”金融支持的经济含义
第一，新市民金融服务鼓励金融机构降低授信门槛、覆盖边缘客户。考虑到新市民的庞大基数，如果银行积极配合落实、年内或可撬动万亿信贷增量。以“居民贷款年增量/16-59岁人口总数（剔除青少年和老年人口）”测算，年我国人均贷款增量约元。若3亿新市民人均贷款多增0元，就可多带动近万亿信贷投放。不过，实际效果取决于金融机构的授信意愿和新市民的贷款意愿，见到实效仍需*策提供更多“硬激励”（见前文：“新市民”*策如何着力？）。
第二，新市民住房金融支持有利于“稳增长、防风险和惠民生”三赢，短期缓解房企资金压力、支持保障性住房投资，长期鼓励房企转向租购并举的新发展模式。针对新市民提供差异化房贷*策有利于激励新市民购房需求释放，进而以销售回款方式改善金融机构对房企的资金支持，提振楼市景气、缓解当下房企资金面压力，起到防风险效果。同时，保障性住房信贷支持可起到托底地产投资的作用，新华社《当前中国经济十问》中预估今年基本建设保障性租赁住房投资总额约8亿元，相当于拉动5.7个百分点的地产投资。
第三，新市民消费金融支持有利于提振升级类消费需求、增加生活性服务供给能力。其一，购房金融支持可衍生出对家具家电等地产后周期消费品需求，消费金融可对接实现二次需求挖掘；其二，新毕业大学生作为新市民的重要构成，其边际消费倾向高，尤其在电子产品、化妆品和娱乐服务等可选消费领域具有较大需求潜力；其三，养老、抚育和教育等生活性服务的供给和消费都在新市民金融支持范畴。
风险提示
1、金融机构信用下沉意愿不及预期。服务“新市民”意味着风险边际提升，银行在内部风控、外部监管压力下，信用下沉意愿或受到影响。
2、*策激励不及预期。当前“新市民”金融服务仍缺乏“硬激励”，若*策加码不及预期，金融机构难有信用下沉动力。
本材料所载观点源自04月21日发布的研报《详解“新市民”的经济含义》，对本材料的完整理解请以上述研报为准
